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吕小瑞:以“毗邻示范区”撬动一体化发展

时间:2021-05-31    来源:学习时报    发稿人:吕小瑞     点击:
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  中共中央和国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)确定以上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善为长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“绿色示范区”),示范引领长三角地区更高质量一体化发展。同时《规划纲要》提出:加强跨区域合作,探索省际毗邻区域协同发展新机制,支持虹桥—昆山—相城、嘉定—昆山—太仓、金山—平湖、顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望等省际毗邻区域开展深度合作,共同推动跨区域产城融合发展。以毗邻地区为空间载体的一体化发展有突破强、见效快、风险小、可操作、能复制等独特优势。通过省际毗邻区域的一体化制度的创新与实践,由易到难,对更大范围一体化发展提供示范具有重要意义。

  省际毗邻区域一体化发展的障碍。“毗邻示范区”一体化的资源和要素流动的障碍,决定了区域一体化程度及合作成效。

  一体化发展的思维障碍。行政区划所形成的“一亩三分地”决策思维在毗邻地区政府及部门普遍存在,只要有利于本地经济增长的项目,就会想办法抓住不放,较少考虑毗邻区域整体效益;对毗邻共有的资源,共建共享的意识不强,毗邻两地存在争抢资源现象;区域交通规划的推进不同步,涉及两地的一些“断头路”“断头航道”长时间得不到有效解决。

  一体化发展的客观性障碍。“毗邻示范区”存在的自然、社会、文化和经济技术的差异导致了合作的障碍。比如毗邻的大城市与小城市的合作,大城市的要素集聚能力非常强,有可能产生虹吸效应;如果小城市发展迅速,且生活成本低,大城市就会担心是否会出现空心化,两种状况都分别使要素流失一方产生合作抗拒心理。当前支撑毗邻区域一体化发展的综合交通体系尚不健全,解决时空距离的交通通讯设施建设,需要耗费大量财力物力人力,巨大的合作建设成本也是毗邻双方需要解决的问题。发展空间受限,“毗邻示范区”大部分面积不在城市规划范围内,土地指标的严重不足已成为“毗邻示范区”建设的重要瓶颈。

  一体化发展的体制性障碍。在行政分割、经济分权的行政区经济基本体制下,区域内各地方政府始终存在局部利益最大化的冲动。尽管近年来中央加强了对长三角地区的规划和调控,三省一市间协作与合作取得了许多实质性的进展,但长期以来形成的行政分割壁垒,依然是长三角地区乃至“毗邻示范区”发展的最大制约因素。当前省际“毗邻示范区”一体化建设中公共服务一体化程度不高,统一开放的市场体系亟待建设,生态环境协同治理机制还不完善,迫切需要解决“不破行政隶属、打破行政边界”的问题,需要解决如何调动政府和市场多方资源共同治理问题。

  推进省际“毗邻示范区”一体化发展。2020年8月,习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上要求三省一市“以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同,让要素在更大范围畅通流动,有利于发挥各地区比较优势,实现更合理分工,凝聚更强大的合力,促进高质量发展”。

  构建高效的一体化体制。“毗邻示范区”可借鉴“绿色示范区”组织机构运作模式,加快推进毗邻区域一体化建设。推动毗邻省市的统一协调作用,联合成立毗邻区域“理事会+执委会+合作开发公司”三级运作模式,分别承担决策、执行与运营的职能。毗邻两地联合或分别成立“合作开发公司”,在理事会、执委会的统一领导下负责“毗邻示范区”建设运营,积极吸引社会资本参与一体化建设。可将“毗邻示范区”列为一体化政策试验区,在空间、项目、要素保障等方面争取更多的政策支持。

  实现一体化的“互联互通”。交通设施建设是毗邻城市间配置资源、提高协作质量和效率的重要基础。“毗邻示范区”要在消除城际“断头路”、畅通都市圈交通网方面下功夫。同时加快“毗邻示范区”内前瞻布局5G、工业互联网、物联网等新型基础设施,在推动传统数字经济数字化转型和新经济动能培育方面发挥先导作用。

  实现一体化的“化学融合”。推动“毗邻示范区”高质量一体化发展,用高效的制度供给和更加积极有效的双向开放激发区域分工合作潜能,实现从物理“空间集聚”向发展要素合作的“化学融合”转变,提高毗邻区域政策协同效率和经济集聚度,最终形成毗邻区域协同发展新机制。建立统一规划管理制度,建立统一编制、联合报批、共同实施的规划管理体制,实现“一张蓝图管全域”。建立统一项目管理制度,推动“毗邻示范区”联通基础设施建设、合作共建园区等项目核准、产业发展指导、产业准入的制度统一,降低跨区域投资的制度成本和协调成本,优化产业布局和要素资源配置。建立要素自由流动与财税分享制度,促进市场经济要素在“毗邻示范区”内自由流动,探索建立促进各类要素自由流动的制度安排和区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度,由易到难逐步打破跨界人、财、物流通壁垒、统一相关制度标准。探索协同公共服务政策制度,“毗邻示范区”针对苏皖区(县)公共服务标准差异,分类分步推进一体化发展,逐步探索行之有效的合作模式。(学习时报 2021年5月26日)